Stąd, od pewnego czasu, nieustająco aktualne pozostaje pytanie o kierunki działania, które umożliwią Unii, jako całości, zrównoważenie rosnącej konkurencyjności innych gospodarek światowych. Inaczej mówiąc, poprowadzą ją do gospodarczego sukcesu, który przy okazji podreperuje nadwątloną reputację tej organizacji i morale jej obywateli.

Lekarstwem na spowolnienie rozwoju UE miała być nowa strategia reformująca unijną gospodarkę, przyjęta przez Radę Europejską na posiedzeniu w Lizbonie w marcu 2000 roku. Jednak program ten, powszechnie znany pod nazwą Strategia lizbońska, od samego początku był źródłem potężnych kontrowersji. Jego obecna wersja – strategia EUROPA 2020 – będąca efektem dokonanych modyfikacji, ma pozwolić (wreszcie) na osiągnięcie założonych celów i uniknięcie dotychczasowych niepowodzeń.

A skoro nie udało się wcześniej osiągnąć sukcesu (delikatnie mówiąc, bo była to wielka porażka), to znaczy, że albo założenia (konstrukcja) Strategii lizbońskiej były od początku wadliwe albo też, co w skutkach na jedno wychodzi, w trakcie wdrażania okazała się ona niezdolna do skutecznego dostosowywania się do szybko następujących zmian w otoczeniu społeczno-gospodarczym (czyli oderwała się od realiów). Zatem doszło do czegoś, co – jak twierdził Talleyrand [1] – jest gorsze niż zbrodnia: popełniono błąd. Tylko w czym tkwił błąd Strategii lizbońskiej?

Strategię tworzono w poczuciu, że dalsze narastanie opóźnienia UE wobec gospodarki amerykańskiej i japońskiej w zakresie produktywności i konkurencyjności oznaczać będzie przekroczenie punktu krytycznego Stąd priorytetem ogłoszono przekształcenie Unii w „najbardziej konkurencyjną i dynamiczną gospodarkę na świecie, opartą na wiedzy i zdolną do utrzymania trwałego wzrostu gospodarczego, z większą liczbą lepszych miejsc pracy oraz większym zakresem spójności społecznej” [2]. Przyspieszeniu miały ulec reformy strukturalne, zaś europejski model społeczny miał skoncentrować się na inwestowaniu w ludzi i zwalczaniu praktyk społecznego wykluczenia.

Rada Europejska założyła, że cele te uda się zrealizować pod warunkiem uzyskania określonych efektów w trzech ściśle powiązanych ze sobą, ale różnych dziedzinach: gospodarce, polityce społecznej i ochronie środowiska. Przyjęto, że sfera ekonomiczna i społeczna tworzy sieć współzależności, zaś gospodarki krajów członkowskich są ze sobą nierozerwalnie powiązane – oddziałując na jedną z nich zmieniamy zarazem parametry funkcjonowania wszystkich pozostałych. To ostatnie (zresztą bardzo słuszne) stwierdzenie po raz pierwszy przyjęto za jeden z fundamentów całego programu. W efekcie działania miały objąć sferę gospodarki, finansów, ekologii, polityki społecznej, edukacji i szkolnictwa wyższego, itd.

Cechą wyróżniającą strategii miała być zatem jej kompleksowość. Problem w tym, że w praktyce ta wszechstronność spowodowała, że „strategia stopniowo stała się programem nadmiernie skomplikowanym, obejmującym wielorakie cele i działania z niejasnym podziałem odpowiedzialności i zadań, szczególnie między UE a państwa członkowskie” [3]. Co gorsza, mimo że od początku była przeładowana i pełna sprzecznych priorytetów, niemożliwych do jednoczesnej realizacji, to nadal ją rozbudowywano.

Komisja Europejska – pod presją coraz powszechniejszej krytyki osiąganych „sukcesów” – dość szybko, bo po niespełna trzech latach od ogłoszenia strategii doszła do wniosku, że postęp we wdrażaniu rekomendacji i zaawansowaniu poszczególnych państw członkowskich i akcesyjnych w osiąganiu kryteriów w niej określonych jest, delikatnie mówiąc, niewystarczający. W swoim raporcie ze stycznia 2004 roku [4] przyznała, że istnieją poważne opóźnienia przede wszystkim w tak kluczowych dziedzinach jak edukacja, konkurencyjność przemysłu i usług, problem starzenia się społeczeństw. Kogo ogłosiła głównym winowajcą? Nie samą strategię, a niedostateczne zaangażowanie krajów członkowskich w jej realizację. Czy miała rację? I tak i nie. Rzeczywiście, potężnym problemem był fakt, że zaangażowanie – a przez to i osiągane efekty – w przypadku poszczególnych członków Unii były bardzo nierównomierne. Ale też była w tym i wina samej strategii, która oczekiwała „wszystkiego na raz”, nie do końca biorąc pod uwagę specyfikę sytuacji społeczno-gospodarczej poszczególnych krajów, w tym ograniczenia wynikające ze stanu ich gospodarek (czyli istniejących możliwości) i prowadzonej polityki wewnętrznej (czyli wykazywanych chęci).

Oba te problemy znalazły poczesne miejsce w krytyce zawartej w raporcie Wima Koka [5]. Tworząc ponury obraz [6] postępu dokonanego w okresie czterech lat stwierdził on, że jak dotąd kraje członkowskie nie stały się „współwłaścicielami” strategii (a dla jej powodzenia stać się muszą), zaś nie mniejsze obciążenie stanowi przeładowana agenda strategii, słaba koordynacja i sprzeczne priorytety. Program jest zbyt obszerny, żeby był zrozumiały. W ocenie raportu „Lizbona jest o wszystkim, a zatem o niczym. Wszyscy są odpowiedzialni, a zatem nikt”.

Mamy już zatem diagnozę, czas na rozwiązanie problemu. Tyle, że w raporcie Koka dość trudno o znalezienie konkretnych środków zaradczych, właściwie jedynym zaleceniem jest ograniczenie liczby priorytetów. Choć tego oczekiwano, raport nie zakwestionował żadnego z kluczowych elementów strategii – jej celów, globalnego podejścia, ani nawet zastosowanych instrumentów. Wiadomo więc było, że (po pierwsze) jest niedobrze, i że (po drugie) coś trzeba zrobić – tylko co?

Odnowiona w 2005 roku Strategia lizbońska na pierwszym planie umieściła wzrost gospodarczy i zatrudnienie. Ochronie środowiska poświęcono jedynie marginalną uwagę, zaś obszar społeczny został przesunięty do nowej agendy społecznej. A więc w efekcie nastąpiło radykalne zawężenie rewitalizowanej strategii – czyli zmiana punktu ciężkości strategii, co Komisja Europejska elegancko określiła jako „doprecyzowanie jej zakresu i celów” [7]. Ale, wbrew oczekiwaniom, negatywnych trendów nie udało się odwrócić. Co zatem, tym razem, poszło nie tak?

Opublikowana przez Komisję Europejską w lutym 2010 roku ocena Strategii lizbońskiej (także tej odnowionej) winą za porażkę obarcza zarówno czynniki wewnętrzne jak i zewnętrzne. Do tych pierwszych zalicza m.in. błędy popełnione przy organizacji strategii, słabość struktur zarządzających, niepodjęcie odpowiednich kroków zapobiegawczych wobec nadciągającego globalnego kryzysu gospodarczego i finansowego. Czynniki zewnętrzne to w pierwszym rzędzie ów kryzys.

Pytanie jednak, czy w ogóle można było zapobiec problemom? Można zaryzykować twierdzenie, że sam dobór instrumentów użytych do realizacji Strategii lizbońskiej skazywał ją może nie na kompletną porażkę, ale na pewno na brak sukcesu – i to, niestety, bez względu na stan światowej gospodarki. Jedynie bowiem cele strategii związane z rynkiem wewnętrznym (i to nie wszystkie) pozostają w sferze wyłącznych kompetencji UE. W przypadku pozostałych – na czele z zatrudnieniem, edukacją, ochroną środowiska i polityką społeczną – kompetencje są dzielone [8]. To oznacza, że w obliczu wielu problemów instytucjom unijnym pozostają do dyspozycji wyłącznie środki służące „miękkiej” koordynacji polityk krajowych. Zazwyczaj mają one bardzo ograniczoną skuteczność, bo nie idą za nimi żadne wymierne i zarazem bolesne kary w razie niepodporządkowania się im przez poszczególne kraje członkowskie.

W przypadku Strategii lizbońskiej priorytety unijne nie były tożsame lub były wręcz nie do pogodzenia z krajowymi. W praktyce jedynym rozwiązaniem dającym realne szanse na osiągnięcie zakładanego efektu było podjęcie przez instytucje unijne próby przełamania oporu (zarówno czynnego jak i zwykłej bierności) władz krajowych. Jednak miękkie instrumenty nie dają możliwości zastosowania metod „siłowych”.

Trudno jednoznacznie podsumować i ocenić Strategię lizbońską. Na szczeblu unijnym zobowiązania (głównie legislacyjne) nałożone przez strategię zostały w większości zrealizowane. Ale już na poziomie państw członkowskich dały się zauważyć jedynie pewne zmiany, zresztą często nietrwałe i bardzo zróżnicowane. Sukcesom w jednych krajach i dziedzinach towarzyszył regres w innych, co per saldo dawało czasami mylący obraz postępu w skali całej UE [9]. Stąd zatwierdzona przez Radę w czerwcu 2010 r. strategia EUROPA 2020 miała nie tylko eliminować ujawnione podczas kryzysu słabości gospodarki unijnej, ale również przyczynić się do stworzenia mechanizmu, dzięki któremu państwa członkowskie staną się rzeczywiście współodpowiedzialne za powodzenie realizacji reform strukturalnych na szczeblu krajowym i dzięki temu przyczynią się do unijnej odpowiedzi na globalne wyzwania.

To ostatnie stwierdzenie (o unijnej odpowiedzi), zawarte w licznych dokumentach UE, brzmi bardzo szumnie. Tymczasem oznacza ono po prostu przyznanie się do faktu, że mimo podejmowanych wysiłków Unia Europejska pozostaje ciągle, praktycznie, niemal bezradna w obliczu „globalnych” kłopotów, które dotykają zresztą i innych – zmian klimatu, wyczerpujących się zasobów naturalnych, starzenia się społeczeństw. Jednak, w przeciwieństwie do owych innych Unia jest konglomeratem 28 państw – z których każde ma swój własny, „prywatny” pomysł na obecne i przyszłe problemy. I mimo, że Wspólnota ma (jak twierdzi) doskonałe recepty na każdy kłopot – w tym ten pod nazwą „rosnąca globalna konkurencja” (czyli Chiny, USA i spółka) – to wobec oporu materii (czyli własnych członków) nie jest w stanie żadnego wprowadzić w życie.

Czy „stara strategia w nowej odsłonie” – EUROPA 2020 – ma szanse na doprowadzenie do „dobrej zmiany” [10] w unijnej walce o przetrwanie? Jeżeli tak, w pierwszym rzędzie sama musi się na tyle różnić od swojej poprzedniczki (Strategii lizbońskiej), żeby zamiast powielać jej błędy, starać się ich unikać. No i, rzecz jasna, nie tworzyć nowych – czyli, jak to się mówi, „nie leczyć dżumy cholerą”.  Zacznijmy zatem od krótkiego opisu jej konstrukcji i założeń.

Zdecydowano, że EUROPA 2020 łączyć będzie w sobie 3 obszary priorytetowe: wzrost inteligentny, zrównoważony i sprzyjający włączeniu społecznemu. Brzmi to dobrze, ale niezbyt konkretnie, stąd też wymaga kilku zdań wyjaśnienia. Otóż instytucje unijne „zarządzające” strategią przyjęły, że wzrost inteligentny powinien być identyfikowany z rozwojem gospodarki opartej na wiedzy i innowacjach, rozwój zrównoważony ma oznaczać transformację w kierunku gospodarki niskoemisyjnej, zaś rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu – zapewnienie wysokiego poziomu zatrudnienia, spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Te trzy obszary przełożono na 5 celów głównych stanowiących wymierne cele rozwojowe do osiągnięcia do 2020 roku w dziedzinie zatrudnienia, działalności badawczo-rozwojowej, ekologii, edukacji i włączenia społecznego. Z kolei ich osiągnięciu ma służyć realizacja 10 zintegrowanych wytycznych będących zestawem ogólnych zaleceń dla krajów członkowskich w różnych obszarach polityk gospodarczych – współzależnych, ale zarazem tworzących bardzo rozległy kompleks zagadnień, od problemu nierównowagi makroekonomicznej, poprzez ograniczenie emisji gazów cieplarnianych, kończąc na poprawie jakości i wydajności systemów kształcenia i szkolenia oraz zwalczaniu ubóstwa [11].

Mamy zatem do czynienia z konstrukcją wielowymiarową, zarazem jednak, nadal, niezwykle (nadmiernie?) rozbudowaną, wymagającą jednoczesnego działania na wielu „frontach” gospodarczych i społecznych. Wielowymiarowość konstrukcji jest bez wątpienia jej zaletą, dlatego chociażby, że wszystkie elementy otaczającej nas rzeczywistości są ze sobą wzajemnie powiązane i oddziałując na jeden z nich naruszamy równowagę pozostałych. Problemem pozostaje jednak rozległość podejmowanych działań i, przez to, brak możliwości skoncentrowania uwagi i środków (obecnie bardzo ograniczonych) na relatywnie wąsko zakreślonych priorytetach. Mamy tu zatem do czynienia z wewnętrzną sprzecznością, która być może nie byłaby tak groźna w skutkach i widoczna gołym okiem, gdyby nie trwający globalny kryzys oraz silne tendencje odśrodkowe ujawniające się wewnątrz samej Unii.

Problemem okazuje się już to, że nowa strategia wyraźnie stanowi kontynuację sposobu myślenia zawartego w Strategii lizbońskiej. Tymczasem cele Lizbony – których przecież nie udało się osiągnąć – były formułowane w okresie rekordowo wysokiego wzrostu PKB w UE i poczucia sukcesu związanego z powstaniem strefy euro. Równie ambitna konstrukcja strategii EUROPA 2020 powstawała, gdy unijny PKB spadał o 4,4% (2009 r.), a światowy kryzys gospodarczy coraz bardziej pogarszał sytuację finansów publicznych krajów członkowskich. Pytanie, czy w dostatecznym stopniu wzięto to pod uwagę, analizując potencjalną wykonalność przyjmowanej strategii, skoro już jej poprzedniczka, uruchamiana w nieporównanie korzystniejszych warunkach, zawiodła?

Oczywiście, wyciąganie wniosków, że strategia EUROPA 2020 po prostu powiela schemat funkcjonowania Strategii lizbońskiej jest nieuprawnione. Jednym z kluczowych założeń EUROPY 2020 jest umożliwienie każdemu państwu członkowskiemu dopasowania założeń strategii do jego szczególnej sytuacji poprzez przełożenie wymiernych celów unijnych na krajowe cele i metody działania [12]. Oddziaływanie z poziomu unijnego ma charakter „miękki” – poszczególnym krajom przekazywane są zalecenia, zaś w przypadku niepodjęcia odpowiednich działań wystosowywane są ostrzeżenia. Podstawowym instrumentem komunikacji i współdziałania instytucji unijnych z władzami publicznymi pozostają Krajowe Programy Reform i ustosunkowujące się do nich zalecenia Rady.

A zatem, tak samo jak w strategii lizbońskiej, mamy tu do czynienia z miękkim sposobem oddziaływania, choć nieporównanie większą wagę przywiązuje się w nim do obiektywnych możliwości gospodarczych i finansowych każdego z państw. To jednak nie likwiduje problemu, jakim jest trudność w wypełnianiu na poziomie krajowym wytyczonych celów unijnych. I nie jest to tylko trudność „bieżąca”, wynikająca z obecnych napięć budżetowych. Niemal wszystkie państwa członkowskie wkroczyły w realizację strategii Europa 2020 z olbrzymim bagażem zaległości wobec uprzednio uruchomionych programów. Żaden z nich nie został w pełni zrealizowany. Kryzys, z którego kraje członkowskie dopiero zaczynają mozolnie i w różnym tempie wychodzić nie daje szans na nadrobienie opóźnień, raczej grozi ich pogłębieniem. A co dopiero mówić o ambitnych, perspektywicznych planach, które nie zapewnią sukcesów „od ręki”.

Wspomniany fakt zaległości, jakie narosły wokół różnych już uruchomionych działań, rodzi kolejne konsekwencje. Problem bowiem w tym, że strategia EUROPA 2020 nie jest jedynym programem, którego realizacji oczekują od każdego państwa instytucje unijne. Co więcej, ich cele – przy niedostatku środków finansowych, szczególnie w warunkach kryzysu – zazwyczaj zmuszają do dokonania wyboru priorytetów, nie zawsze ze sobą zgodnych. Tymczasem wśród pilnych zadań do „wykonania” mamy m.in. wzmocniony w latach 2011-2012 unijny pakt stabilności i wzrostu, który oparto na regule zobowiązującej państwa członkowskie do utrzymania w ryzach wydatków budżetowych oraz do przeznaczenia ponadprzeciętnych dochodów na redukcję długu – a nie na ambitne, długofalowe cele EUROPY 2020. Nieprzestrzeganie reguły wiąże się z sankcjami w postaci ostrzeżenia ze strony Komisji, zaś uporczywe łamanie reguły grozi uchwaleniem przez Radę odpowiednich (bolesnych) rekomendacji.

Równolegle funkcjonuje uruchomiona w 2011 roku procedura nadmiernych nierównowag ekonomicznych, mająca zapobiegać, wykrywać i korygować nierównowagi makroekonomiczne. Państwo objęte procedurą nadmiernych nierównowag musi dostarczyć Komisji Europejskiej plan naprawczy będący przedmiotem akceptacji KE i Rady. Dla wzmocnienia działania wobec państw strefy euro przewidziane są sankcje finansowe.

Ze wszystkich funkcjonujących obecnie programów bodaj jedynie uzgodniony w marcu 2011 roku pakt Euro Plus, mający wzmocnić filar gospodarczy unii walutowej i pozwolić na lepszą koordynację polityki gospodarczej, wprost koreluje z celami strategii EUROPA 2020. Pozostałe działania służą w pierwszym rzędzie wymuszeniu dyscypliny budżetowej, przy zagrożeniu sankcjami za brak efektów. To zaś w naturalny sposób ustawia je wyżej w hierarchii priorytetów niż strategię EUROPA 2020. Mimo wezwań do „inteligentnej konsolidacji budżetowej na rzecz osiągnięcia długotrwałego wzrostu” [13] celem pierwszoplanowym władz publicznych pozostaje – przy obecnych poziomach deficytów budżetowych i długu publicznego – „łatanie” dziury budżetowej. W efekcie, tak samo jak w przypadku Strategii lizbońskiej, również priorytety EUROPY 2020 są „wypychane” przez działania na rzecz realizacji celów doraźnych.

Czy w tych warunkach strategia EUROPA 2020 ma w ogóle sens? Opinie jej zwolenników i przeciwników są niejednokrotnie skrajnie odmienne. Euroentuzjaści twierdzą, że w sumie jest to jedyna droga prowadząca do przetrwania Unii Europejskiej. Bo Unia musi być nowoczesna i atrakcyjna, żeby uznano, że jest warta przetrwania. A bez takich strategii nie ma na to szans.

Na przeciwległym biegunie mamy tymczasem chociażby grupę polityczną GUE/NGL Parlamentu Europejskiego [14]. W swoim stanowisku z czerwca 2010 roku – a więc już u progu uruchamiania EUROPY 2020 – „oskarżyła” ją, że jest niczym innym jak kontynuacją Strategii lizbońskiej. A więc, z jednej strony, pozostaje zbiorem pustych obietnic, gdyż przy dalej prowadzonych oszczędnościach budżetowych nie uda się wygenerować wystarczających inwestycji na jej realizację, niezależnie od tego, jak bardzo cele te okażą się ambitne – z drugiej zaś strony jest programem, dla którego liczy się tylko ‘konkurencyjność’, redukcja kosztów, demontaż państwa opiekuńczego, coraz bardziej elastyczne rynki pracy, liberalizacja rynków, w szczególności zaś deregulacja rynków finansowych[ 15]. Inaczej mówiąc, ściganie się, czego skutkiem będzie pogłębienie podziałów na Europę różnych prędkości.

W obliczu takich problemów strategia EUROPA 2020 wyraźnie potrzebuje sojuszników, dla których ważne jest jutro Unii Europejskiej, a nie tylko „tu i teraz”. Samo biurokratyczne forsowanie jej przez instytucje unijne – presja wywierana na władze publiczne państw członkowskich – na niewiele się zda. Ważniejsza, i co najmniej równie pilna, wydaje się próba przekonania unijnej społeczności co do korzyści płynących z realizacji strategii. Bowiem obecnie największym zagrożeniem dla niej jest powszechna obojętność wobec jej programu i celów (zresztą, kto je zna?). Jeżeli przyjmiemy za punkt odniesienia wspomniany już wcześniej przeze mnie (w poprzednim artykule) raport Parlamentu Europejskiego z 2010 roku na temat jednolitego rynku – który stwierdza wprost, że percepcja, zrozumienie i wiedza unijnych obywateli na temat tego rynku jest słaba, żadna, błędna lub nawet negatywna – to w przypadku strategii EUROPA 2020, która ma przecież kształtować naszą przyszłość, sytuacja jest pod tym względem bez porównania gorsza.



[1] Dokładnie zaś, Charles-Maurice de Talleyrand-Périgord (1754-1838), równie zręczny, co cyniczny francuski dyplomata i mąż stanu. Wcześniej – biskup ordynariusz.

[2] http://www.europarl.europa.eu/highlights/pl/1001.html.

[3] Ocena strategii lizbońskiej, SEK(2010) 114, Komisja Europejska, Bruksela, 2.2.2010, s.2.

[4] DeliveringLisbon. Reforms for the enlarged Union, Report from the Commission to the Spring European Council, COM (2004) 29 final/2, Commission of the European Communities,Brussels, 20.2.2004.

[5] Facing the challenge. TheLisbon strategy for growth and employment, Report from the High Level Group chaired by Wim Kok, November 2004, http://europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/index_en.html.

[6] To określenie (w angielskim oryginale: gloomy view) znajdziemy w: Kok review ofLisbon strategy: excellent on diagnosis, weak on remedies, EurActiv, 3.11.2004.

[7] Ocena strategii lizbońskiej, SEK(2010) 114, op. cit., s.3.

[8] Lub nawet pozostają w sferze wyłącznych kompetencji władz publicznych.

[9] Nietrudno zauważyć, że do tego zaciemnienia obrazu postępu w realizacji Strategii lizbońskiej przyczyniła się również akcesja w 2004 roku grupy 10 krajów Europy Środkowo-Wschodniej. Znacznie słabiej rozwinięte, w szeregu dziedzinach mogły przy wsparciu funduszy unijnych bez większego trudu osiągać satysfakcjonujące wskaźniki wzrostu (efekt niskiej bazy). Z drugiej jednak strony ich osiągnięcia, głównie ekonomiczne, miały ograniczony wpływ na średnią unijną ze względu na mały potencjał gospodarek tych krajów w porównaniu ze „starą” Unią.

[10] Przepraszam, ale nie mogłem się oprzeć wykorzystaniu tego obecnie „hitowego” pojęcia.  Tyle tylko, że chciałbym, żeby tu było rozumiane bez podtekstów.

[11] Dodatkowo dochodzi do tego 7 inicjatyw przewodnich (ang. flagship initiatives), na które składają się działania realizowane na poziomie unijnym i krajowym (wynikające z celów głównych).

[12] Europa 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, KOM(2010) 2020, Komisja Europejska, Bruksela, 3.3.2010, s.5.

[13] Ibidem, s.29.

[14] Grupa Zjednoczona Lewica Europejska - Nordycka Zielona Lewica. Należą do niej m.in. takie partie jak Syriza (Grecja), Podemos (Hiszpania), Sinn Féin (Irlandia).

[15] Patrz: Projekt rezolucji zamykającej debatę nad oświadczeniami Rady i Komisji w sprawie strategii UE 2020 – nowej europejskiej strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu, B7-0354/2010, Parlament Europejski, Bruksela, 14.6.2010, s.2.