Red. Łukasz Zwoliński: Czy warto promować decentralizację w Polsce?

Prof. Jacek Wojnicki: To jest ciekawe pytanie. Zauważyłbym w nim dwa aspekty. Po pierwsze, czy Polska ma tradycję decentralizacji władzy? Po drugie, czy Polska jest gotowa na decentralizację i czy państwo zdecentralizowane będzie działało lepiej, czy gorzej niż w chwili obecnej? Mówię o administracji, o biurach, o sprawach natury codziennej, które obywatele chcą załatwić. W kontekście pierwszym trzeba powiedzieć, że my nie posiadamy w zasadzie tradycji decentralizacji. Taka tradycja, która mi przychodzi do głowy to podział na księstwa ze średniowiecza, kiedy król miał kilku potomków i podzielił Rzeczpospolitą w XII wieku. Nie kojarzy nam się to najlepiej. Później, kiedy Europa Zachodnia się decentralizowała, my nie mieliśmy własnego państwa i u nas w administracji przyjmowano rozwiązania obce. Administracja w XIX wieku w Polsce była kształtowana wedle trzech modeli, praktycznie nawet czterech, a plusem jest, że były to modele z „górnej półki”, choć nie były one modelami rodem z Polski. Mówię o modelu francuskim w Księstwie Warszawskim, później o trzech modelach zaborczych, czyli modelu pruskim także ocenianym wysoko przez specjalistów od administracji, modelu trochę gorzej funkcjonującym – austriackim oraz modelu najgorzej funkcjonującym, ale obejmujący największy obszar dawnej Rzeczypospolitej, czyli modelu rosyjskim.

Nasz model decentralizacji zaczął się kształtować w 1918-1919 roku z wiadomych powodów (odrodzenie państwa polskiego) i de facto kształtował się tylko przez pierwszych 6-7 lat, bo po zamachu majowym władze sanacyjne znowu stawiały raczej na centralizację niż decentralizację aparatu państwowego. W okresie po 1944-45 roku ponownie mieliśmy własne państwo o ograniczonej suwerenności, ale znowu o scentralizowanej administracji. Tutaj mogliśmy tylko mówić ewentualnie o większej lub mniejszej centralizacji. Kolejna fala decentralizacji, druga w przypadku Polski, a licząc okres zaborczy trzecia nastała dopiero w latach 90. Kiedy opowiadam swoim studentom o tradycjach samorządowych w Europie, to przedstawia się taka sytuacja: Francuzi posiadają tradycję sięgającą 220-230 lat licząc od rewolucji francuskiej, Niemcy – 200 lat, państwa Europy Zachodniej 150, mówię tutaj na przykład o Wyspach Brytyjskich, a Polska 40 lat. My robimy dopiero ten krok, który państwa Europy Zachodniej czyniły w XIX wieku w okresie wyswabadzania się z absolutyzmu i despotii królewskich czy cesarskich. Tutaj droga do decentralizacji jest bardzo długa, natomiast czynnik, który nam sprzyja to tempo integracji europejskich.

W naukach politycznych i naukach o administracji zwraca się uwagę, że występują trzy poziomy zarządzania przekładające się na administrację. Pierwszym poziomem jest poziom unijny, czyli część decyzji na mocy różnych traktatów przechodzi na szczebel Brukseli, natomiast inna część idzie w dół i ze szczebla państwowego przechodzi na szczebel regionalny bądź szczebel samorządowy. Tutaj mamy do czynienia z decentralizacją troszeczkę wymuszoną. Najlepszym tego przykładem jest podział środków unijnych, który dokonuje się w największej skali na szczeblu samorządowych województw, a środki dzielą marszałkowie. Mamy tutaj dwa czynniki - historyczny, który nie sprzyja decentralizacji i polityczny czy geopolityczny. Nasz udział w projekcie wspólnej Europy, wymusza „Europę regionów”, tj. przekazanie tych uprawnień samorządom regionalnym i w mniejszym zakresie lokalnym.

ŁZ: Czy w polskim systemie politycznym należy poszerzyć rolę referendów i demokracji bezpośredniej?

JW: To pytanie jest podobne do pierwszego. Chodzi o małą tradycję polskiej państwowości. Mówimy o długiej tradycji demokracji szlacheckiej I Rzeczypospolitej, mieliśmy wtedy dziesięć procent szlachty w narodzie i to jest czynnik nieporównywalny. Pamiętajmy, że w państwach takich jak Francja czy Anglia, szlachty w narodzie było około procent-dwa, a my mieliśmy wtedy już de facto taką demokrację z udziałem obywateli. Natomiast XIX-XX wiek w tym zakresie stanowił regres. System II Rzeczypospolitej, który w zasadzie nie zdążył się nawet uformować przez te dwadzieścia lat, z porządkiem przedmajowym i pomajowym, to też nie był okres, kiedy inicjatywy demokracji bezpośredniej uległy rozbudowie. Dość powiedzieć, że w okresie II Rzeczypospolitej jedyne referenda, które miały miejsca to plebiscyty za przyznaniem Rzeczypospolitej ziem na Warmii czy na Śląsku. Referendów jako takich, konstytucyjnych czy w innych ważnych sprawach w Polsce nie było. Nie znano u nas takiej instytucji. W Polsce instytucja referendum w okresie powojennym była skażona referendum „trzy razy tak” z 1946 roku - sfałszowanym, obśmiewanym w opozycji demokratycznej i w drugim obiegu od połowy lat 70. Referendum z końca lat 80. „dwa razy tak” odnoszące się do prób demokratyzacji systemu politycznego PRL też nie stanowiło powodu do rozwoju instytucji demokracji bezpośredniej.

U nas tradycji referendalnej, nie mówię już o porównywaniu ze Szwajcarią, ale nawet z Francją, kiedy po 1958 roku De Gaulle wprowadził możliwość pytania się narodu przez prezydenta w ważnych kwestiach społecznych, nie ma. Te przykłady referendów, łącznie z referendum ostatnim, nie są budujące. Praktycznie jedyne udane referendum to referendum unijne z 2003 roku, ale takie referendum dzieje się raz na sto-dwieście lat. Referendum konstytucyjne też można zaliczyć jako średnio udane, bo gdyby zapisano tam wymóg 50% frekwencji to w 1997 roku nie mielibyśmy konstytucji. Na referendum ostatnie należy z kolei spuścić raczej zasłonę milczenia. Zarówno nad frekwencją i nad czysto politycznym rozegraniem kwestii referendum, które nie wynikało z potrzeb społecznych, chociaż wśród tych sześciu pytań zadanych przez jednego i drugiego znajdowały się ważne kwestie społeczne. Jeszcze przed 10 maja 2015 roku nie oczekiwano jednak referendum, a tutaj wynik I tury zaważył o takiej „ad hoc” decyzji. Jeden z doradców prezydenta B. Komorowskiego wspominał zresztą, że pytania pisano w nocy po szoku z wyniku I tury. Było to chyba najbardziej nieprzygotowane referendum i należy powiedzieć, że najzdrowsza w tym wszystkim okazała się reakcja społeczna czyli jakby „olanie sprawy” przez Polaków. Te 7% to nawet zbyt dużo jak na referendum zarządzone w takim pośpiechu. Można odnieść wrażenie, że głosowali przede wszystkim zadeklarowani wyborcy Pawła Kukiza.

Bardziej budująca jest natomiast kwestia demokracji bezpośredniej na szczeblu lokalnym i to chyba nawet ciekawsza sprawa. Przed wojną też nie mieliśmy doświadczeń w odwoływaniu wójta czy starosty. Starosta był zresztą urzędnikiem państwowym mianowanym, przez ministra, nie wybieranym przez radnych. Po 1990 roku odrodził się jednak samorząd terytorialny, następnie ustawa o referendum gminnym, później w 2000 roku ustawa o referendum także na szczeblu powiatu oraz samorządowego województwa. Dość powiedzieć, że w ciągu 20 lat przeprowadzono w Polsce ponad 400 referendów. To prawda, że gdyby matematycznie badać ten aspekt przeważają referenda z frekwencją poniżej 30%, kiedy referendum nie jest wiążące. Znaczny procent to jednakże referenda udane, głównie referenda w sprawie odwołania włodarzy miast, gmin, tutaj casus największych miast czyli Częstochowy, Olsztyna, Łodzi, kiedy udało się odwołać prezydentów miast, w drugiej lub trzeciej kadencji i kiedy społeczność lokalna decydowała się wymienić lokalny establishment. Mamy referenda w ważnych sprawach, na przykład samoopodatkowanie mieszkańców na ważny cel, kwestie takie jak usytuowanie spalarni śmieci, zwiększenia opłat mieszkańców na gminną przychodnię lub lokalny ośrodek zdrowia. Także kwestie takich referendów, kiedy mieszkańcy wypowiadają się czy chcą na przykład przyłączenia do sąsiedniej gminy albo zmiany nazwy. Innymi słowy kwestie, które mieszkańców gmin najbardziej interesują.

Jeżeli miałbym prognozować, to  największą szansę widzę w rozwoju właśnie referendów samorządowych, gminnych czy powiatowych. Województwo samorządowe jest jednak troszeczkę inną strukturą. Do tej pory mieliśmy jedno takie referendum, nie do końca udane, w maju 2007 roku, a w kwestii dość wtedy nośnej, czyli w sprawie obwodnicy Augustowa, tzw. doliny Rospudy. Mimo, że była ona głośna, frekwencja wyniosła tylko 24%, a do urn poszli jedynie mieszkańcy Augustowa i okolic. Pozostali mieszkańcy Województwa Podlaskiego jakby nie czuli presji, żeby zaangażować się w to referendum.

ŁZ: Co Pan sądzi o możliwości odwoływania posła w trakcie kadencji?

JW: Najpierw trzeba powiedzieć, że taki system istniał w Polsce do 1989 roku w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Poseł, który sprzeniewierzył się ślubowaniu mógł być odwołany przez wyborcę. Traktowano to jako zabezpieczenie. Gdyby poseł wypowiadał jakieś nieprawomyślne tezy, mógł zostać odwołany przez instancję partyjną, która organizowała takie referendum w sprawie odwołania posła. W 1990 roku pamiętając o tradycjach PRL-owskich, nie do końca demokratycznych, postanowiono zrezygnować z tego instrumentu, ale należy zwrócić uwagę, że nie uwzględniono przy tym degeneracji członków parlamentu, która nastąpiła w kolejnych kadencjach III RP. Teraz instytucja odwołania posła byłaby swoistym mieczem Damoklesa, który wisiałby nad posłem i być może zachowanie części elit parlamentarnych byłoby troszeczkę inne gdyby ich przedstawiciele zdawali sobie sprawę, że mogą zostać w trakcie kadencji odwołani. Sama instytucja nie jest więc niedemokratyczna. U nas stosowanie jej wpisywało się w system polityczny PRL oraz system niedemokratyczny i stąd właśnie w 1990 roku została ona usunięta. Nie wykluczam natomiast, że  taką instytucję trzeba będzie jeszcze być może przywrócić.

rozmawiał Łukasz Zwoliński, 05-10-2015